中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文认为，在做实个人账户13年未果的情况下，及时转向名义账户制，轻装上阵，把精力放在加强个人账户多缴多得的功能上，以期在制度结构上彻底解决养老保险制度的财务可持续性。

从“做实”到“完善”

十八届三中全会提出的养老保险改革的基本方针是“坚持社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，完善个人账户”。郑秉文说，从做实个人账户试点向完善个人账户制度转型，意味着个人账户功能定位的重大改变。

楼继伟认为，中央不提“做实”而提“完善”，为个人账户转向名义账户制提供了改革的空间。“名义账户制并不等于是欠账，并不等于空账运行，它是一种可选择的模式。”楼继伟说。

中国养老保险社会统筹和个人账户相结合的结构，本质上是创建了一个前所未有的混合型部分积累制(现收现付制加个人积累制)，其初衷是将社会统筹和个人账户的优势发挥出来，目的是实现预期稳定和多缴多得。

在制度的实际执行中，由于政府没有承担从现收现付制向部分积累制的转制成本，个人账户缴费不得不用于保障当期养老金的发放，形成了“空账”。

人社部数据显示，2013年，养老保险个人账户的空账已经达到了3.1万亿元。

虽然为解决规模越来越大的空账问题，2001年中央决定由辽宁省实施个人账户试点，但各省做实的积极性并不高。2008年尽管已经扩大到了13个省份，其中一些省份还与全国社保基金理事会签订了委托运营协议，但此后再也没有省份愿意加入。

试点运行13年来做实账户额与空账额的差距越来越大，空账规模从2007年的1.1万亿元扩大到了2013年底的3.1万亿元，做实账户额则从790亿元提高到了4154亿元。

楼继伟表示，早在辽宁试点两年之后他就发现个人账户难以做实，一是因为代际成本无法化解，二是面临高成本和道德风险，做实之后若是选择像智利完全市场化的运行模式，管理的费用非常高，而且一旦有投资项目破产，政府必须为道德风险买单。

个人账户成为了养老保险制度的一块“心病”。郑秉文说，做实账户试点旷日持久，进展并不顺利，制度长期不能定型，空账成为影响参保人信心的一个软肋，当初建立个人账户调动参保人积极性的目的基本落空了。

“做实”走到尽头

自2008年之后，再没有任何一个省份愿意加入到做实个人账户的行列中来。一方面是由于转型成本的解决没有法制化、力度有限，中央财政仅对少数几个省进行数量有限的配比补贴，东部发达地区的试点省份完全由地方财政解决，大部分地方政府积极性不高。