基层医疗卫生机构收支两条线以后，现有医务人员的积极性难以调动，而且基层能够使用药品的品种数量也有严格规定，导致不少患者不得不到大医院开药。医、药两方面的问题，又制约了基层已有的服务能力的发挥。

　　在这样的背景下，基层缺乏足够医疗人才，技术水平、服务能力薄弱，无法取得患者的信任，而大医院则涌入了大量小病、常见病患者，难以集中力量科研攻关、救治疑难重症。

　　这个问题在地方实践中很快就表现出来。青海率先出台分级诊疗政策，迄今已实施一年时间。青海省卫计委副主任王晓勤此前在接受21世纪经济报道记者采访时就表示，青海省的分级诊疗下一步需要解决的问题之一就是，不同级别医疗机构疾病诊疗范围的问题。

　　北京新出台的《若干意见》提出建立金字塔型的分级诊疗体系。国务院2016年就提建立分级体系，为什么现在一直建不起来呢?就是功能定位没有完全说清楚。我们这次就想解决这个问题。韩晓芳说。

　　在这个背景下，北京市提出依据功能定位构建分级诊疗体系。

　　顶层由国家重点学科、临床重点专科、临床医学研究中心，代表国家医学的最高水平;中间是区域医疗中心，负责区域内急难重症的治疗。基层由网络化、广泛可及的基层医疗卫生机构(包括私人诊所等)组成，主要承担常见病、慢性病、重症康复和疾病防控、健康促进等功能。

　　《若干意见》中特别提到，财政、医保、价格、人才、药物等各项政策措施均要围绕这项改革目标联合发力。韩晓芳特别对《若干意见》中的这句话做出了解读。

　　以财政投入为例，按照基层医疗机构的定位，再去购买大型医疗设备财政就不会支持了，不能盲目追求高大上;大医院应该着重提高急难重症的诊疗水平，压缩普通门诊，再要建偌大的门诊大楼，财政也不会支持了。韩晓芳说，我们要引导医生和患者一起往基层走。

　　此外，《若干意见》还提出建立医疗康复护理体系、防治结合的健康服务体系，并再次明确推动多元办医。

　　社会办医大量进来以后，应该怎么管理是一个新课题。特别是作为首都，北京的社会办医绝不能是散、小、乱低水平的发展模式，一定要高起点、规范化发展。韩晓芳还特别谈到，公立医院有成熟的技术和管理的经验，怎么能与社会力量嫁接让它能够高起点。这方面我们支持多做探索。