中国在南海的举措极好地诠释了什么是和平地强制。中国小心谨慎地避免让海军直接卷入,转而依靠海警和渔船队伍来实行以切香肠战略,这些细小而逐渐增多的措施不会激起其他声索国的军事回应,但久而久之就能按中国自己的意愿改变现状。
中国南海地图上的九段线标识极大地加重了主权问题的严重性,它囊括了80%的南海面积,并割裂了其他沿岸国家的经济专属区。在过去几年里,中国的强硬行为表明,九段线不仅仅是描绘中国领土主张的地图解注--而是试图声明中国对该地区的渔业和油气资源拥有历史性权利,中国的这一明显意图导致了和邻国间的摩擦不断。
美国制定多项南海政策
从2010年夏季起,奥巴马政府就明确表示,在南海建立基于规则的稳定性是美国国策的重中之重。美国政府一方面通过外交,一方面与越南、菲律宾、马来西亚、印度尼西亚增强军事联系,希望以两者相结合的方式来施行这一国策。美国还对一直对南海的自由航行权感兴趣。华盛顿认为,联合国海洋法公约允许任何国家在任何沿海经济专属区行使公海自由权。这些自由权利尤其应该适用于和平的军事活动,包括行使监视权在内。中国对此不同意,认为这并非和平的活动。中国的反对导致了两次严重的事件:2001年美国海军侦察机与中国海军拦截战斗机的空中冲撞事件,以及2009年中国的渔船和准军事船只骚扰美国海军无暇号舰艇的事件。最近,中国危险地抵近拦截美国海军P-8海事巡逻机,再一次创下外交事故。
美国与菲律宾签订防务条约是一项重要义务。一旦中国攻击菲律宾海军或海警舰艇,击落菲律宾军用飞机,或伤害菲律宾武装部队,条约中相关攻击菲律宾武装部队及太平洋公共船舶与飞机的条款就会生效。最后,和华盛顿有关的其他重大的问题也牵涉到中国,包括终止伊朗和朝鲜的核计划;解决气候变化问题;促进贸易、投资和经济增长等等。这些重要的利益交错形成了美中关系的大背景,很明显南海问题不应成为美中整体关系的重要因素。
目前美国的南海政策包括:任何声索国都不得使用武力和强制手段来解决主权争端,或改变南海争议区域的现状;航行自由包括商船、私人船只、军用船只和飞机的无阻碍合法航行权。沿岸国家必须遵守联合国海洋法公约所规定的公海自由,包括允许在沿岸国家经济专属区内进行和平的军事行动;南海海域的所有海洋权益必须以国际法为基础,必须以南海的地貌特征为依据。中国的九段线不符合这一标准;美国对主权竞争的相关是非不持立场,不支持一国的主张强加于另一国;建立有效的行为规范是至关重要的,这有助于形成管理和调整南海相关国家行为的规则框架。
这是涉及到美国利益的理性的、相对全面的、均衡的一套政策。随着时间流逝,政府的公共言论会变得更具体、更非外交化;现在美国就明确地称中国的行为是破坏稳定和恃强凌弱。美国政策的注释也会根据规则而变得更具体,它直指南海最具破坏性的方面--九段线。尽管奥巴马政府的政策被认为是理性的、均衡的,但还是受到左右两派的批评,他们认为该政策对中国不够强硬。批评者的理由很简单,美国劝诫中国遵守规则,停止对其他声索国施压,寻求解决争端的第三方公正裁决,中国则对此完全无视。北京显然认为国家利益高于遵守国际法规。
美应常态化海空军在南海存在
在贯彻政策方面,作为对现有政策的补充,美国的总体政策指导方针应包括如下原则:南海问题不是美中整体关系的重要战略因素;南海问题有待解决;但近期不太可能一次性解决;谈判结果没有首选模式。不应该忽略或放弃双边谈判。多国重叠声明是现实情况,理应由各声索国直接协商解决;美国的政策不应该一边倒地反中国。美国应该在得到授权之后行动,在批评中国行为的同时也要批评美国盟友的行为,但要警惕中国可能会对该地区全部的地貌声张主权;美国不应该宣布没有后备计划、可信度不高的政策。简言之,不要虚张声势。