同时，我们也要看到，这两个制度合并不能自然消除城乡养老制度差距的樊篱，而且在基本养老保险方面，不再区分城乡居民身份的只是针对无工作的那部分群体，这只是全部人口的一小部分。而当前的实际是，社会养老保险的制度设计处于一种分散化、碎片化状态，多轨并行。针对不同人群，除了新农保、城居保之外，还存在城镇职工基本养老保险和机关事业单位养老保险，分别覆盖农村居民、城镇非就业居民、城镇企业职工、公务员和事业单位职工。这四种制度多轨并行，在筹资方式和支付水平等方面，除了新农保和城居保两者基本相同外，其与其他保险制度之间存在巨大鸿沟，甚至后两者之间的差异亦非常明显，使得不同群体之间利益相差悬殊，被指存在制度不公。

　　这种制度的形成有其历史原因，现在着手改革正是基于现实发展的需要，也是落实十八届三中全会做出以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点，全面深化改革战略决策的需要。这次启动城乡居民养老保险制度统一，具有重要意义，但也只是实现全体国民基本养老保险制度整合并轨的重要一步。只有做到社会养老保险城乡一体、四项制度统一，并且在制度模式、筹资方式和支付水平等方面实现并轨，才真正实现城乡统筹、一体化发展。这项工程浩大复杂，涉及人群广，利益调整幅度大，充满挑战。

　　最大的挑战在于，如何平衡利益。对于新农保和城居保两项制度覆盖的人群来说，不断提高保障水平，缩小待遇差距是他们所期待的，也是制度顶层设计所需要设定的一体化目标之所在。但在筹资方式上，让农民提高缴费比例是一个巨大的难题，可能面临退保或者抵制，形成新的社会问题。必须下决断的是，农民的养老保障需要政府更多地承担责任，农民自己承担力所能及的一小部分，最直接的理由是，农民的历史贡献足以折抵，也必须用来折抵。农民在国家的战略实施中同样给予支持与配合。这个过程必须互动。只有农民的后顾之忧消除了，事情才好办。城镇居民也一样。好在这个群体比较小，政府负担没那么大。但保障他们的利益不能有分别。这是经济需要，也是政治治理伦理的需要。而其他两个群体，属于既得利益群体，需要在确保利益、双方适当妥协的基础上推进这项改革。也只有拿出足够的政治勇气全力推进改革，才能实现养老制度统一与完善，进而实现国家的现代化。届时，人的自由流动、人口的均衡分布、资源的有效配置，使得社会充满活力，充满弹性和张力。