而31个城市回答了未参保工伤劳动者在用人单位被吊销营业执照且不支付工伤保险待遇的情况下能否获得先行支付这一问题，仅有8个城市表示条件符合肯定会支付，占25.8%。

　　可操作性强的实施细则对于基层人社部门实施先行支付制度十分重要。电话调研显示，仅有9个城市出台了有关工伤保险先行支付的实施细则，占4.4%。而其余88.3%的城市，则明确表示没有实施细则。

　　在182个尚未制定有关工伤保险待遇先行支付制度实施细则的城市中，90个城市回答了是否正在准备制定细则，只有21个城市给出了肯定回答，仅占23.3%。

　　正是由于细则的缺位，尤其是财务、审计上配套措施的缺位，一方面让工作人员对具体情况无法操作，另一方面也让工作人员的潜在风险增加。

　　劳动者不了解先行支付制度也是导致落地率较低的一个重要因素。向义联来电来访的未参保工伤劳动者的随机抽样回访，18名工伤劳动者只有2人听说过先行支付制度，也就是89%的未参保劳动者不了解先行支付制度。

　　而根据义联中心2016年的调研，78.6%的工伤劳动者表示没有听说过社会保险法，91.8%的工伤劳动者根本不知道先行支付制度。

制度落实的绊脚石

　　调研报告称，先行支付制度未能有效落实，人社部门和劳动者双方面皆有原因。其中，人社部门不愿意推进先行支付制度的自身原因主要包括：细则缺位、基金风险、能力限制、认识不足。

　　而劳动者的弱势，也导致了人社部门在执行先行支付制度方面，压力和动力不足。

　　调查发现，先行支付制度可能给工伤保险基金带来的风险和压力，是导致人社部门拒绝接受工伤保险先行支付申请的一个考虑。

　　根据电话、实地调研，一些地方拒绝接受先行支付申请的原因还有当事人没有参加工伤保险，基金会出现缺口、用人单位若不存在了就没有了被追偿主体，这反映出当地政府对展开工伤保险先行支付后基金安全的担心。

　　根据访谈和文献检索，人社部门担心的基金风险主要是基金缺口。未参保的企业往往也不规范，没有足够的财产，先行支付后追缴回来的可能性不大。在部分基金赤字或者结余不多的地区，如果又发生未参保职工群死群伤的情况下，可能会造成基金支付困难，并影响到对已参保职工的待遇支付。

　　还有部分工作人员担心：先行支付制度会给人以不参保就能享受待遇的印象，导致工伤保险缴费面临困难，进一步影响基金收入。