方案三是最终决定实行统一的委托投资方式，即委托给全国社保基金理事会，实际是做实个人账户试点的中央补助委托投资和广东千亿基金委托投资的混合型做法，有关主管部门统一规定，但各省分散自行委托并签署协议。这是下策。因为全国社保基金理事会虽然可以作为唯一或主要受托投资管理人，但早晚要解决这样一个问题：其资金来源不同，基金性质不同，用途不同，风险容忍度不同，流动性和资产配置要求也都不同，随着时间的推移，社会保险基金规模将越来越大，独立出来单独投资是迟早的事情，与其将来拆分，不如现在就新建机构。

方案四是有限的分散化竞争性市场投资，即中央主管部门运用行政方式直接将基金“分配”给若干养老基金管理公司，同时或通过招标竞争委托给几十个有资质的专业化投资机构。这是中策。它有两种可能性，一是形成“两层市场”结构，即新组建的若干养老基金管理公司形成一级投资市场，目前市场上几十个具有资质的投资机构有可能成为二级市场;二是还有形成“单层市场”结构的可能性，即由于种种原因，新建养老基金管理公司步伐较慢，他们与几十个具有资质的投资机构混合在一起，共同构成市场，最终形成较为分散的竞争市场结构。

方案五是中央政府建立一个全国性的专门投资机构，或为国务院直属事业单位，或为央企，统一负责全国社会保险基金的投资运营。实际就是“2011改革”的方案，这是上策。它也有两种可能性。一是新建投资机构为国务院直属的事业单位，与现存的全国社保基金理事会相同，需要所谓的事业编制，行政费用需要财政拨款，不能完全按照市场规律经营;二是新建机构为央企，一切按照市场规律办事，既可解决薪酬福利待遇问题，也可解决人才问题，还可解决正常的运营费用问题，并且还可腾出大量事业编制，可谓一举多得。

方案五可与方案四相结合，即可同时建立若干养老基金管理公司，作为外部投管人的旗舰，为形成二级市场创造良好的条件。

顺利推进投资体制改革应克服十个问题

《经济参考报》：如果最终实施这种中央集中投资体制改革方案，也就是将方案四和方案五结合起来，还有哪些问题尚待解决?

郑秉文：统筹层次低是目前建立任何投资体制的大敌，与其最佳匹配的无疑是银行存款和购买国债等非市场化的投资制度。所以，要想完成市场化和多元化的投资体制改革，只有各项社会保险实现目标统筹层次，尤其是基本养老保险实现全国统筹，最终才能消除“上解”资金过程中的种种困难，使投资体制成为一个“内生”的制度。