“(广东的做法)预示着中国基本养老保险基金的投资政策和管理体制在未来几年将有所突破。”齐传钧说。

不过，虽然上下均对投资运营基本养老保险基金达成共识，但投资方案的选择目前仍然存有争议。

中国社会科学院世界社保研究中心执行研究员高庆波介绍说，目前主要讨论的有四种方案，包括：由唯一的国家法人机构作为全国账户基金投资运营主体;统一由多家机构受托管理;多主体单一机构管理;多主体多基金投资机构管理。

“在上述四种方案中，建立唯一的委托主体方案更为人社部、财政部及全国社保基金理事会所青睐，地方政府则倾向于多主体方案，少数拥有大多数养老基金结余的省份更是极力抵制统一主体的方案。”高庆波说，这也是当前中国基本养老保险制度投资政策制定久拖不决的主要原因。

期待法律先行

广东的做法虽广受赞誉，王忠民认为，既是创新又是无奈。按照现行规定，没有国务院许可，不得对社会保险基金进行除购买国债和银行存款之外的投资运营。因此，“如何突破法律限制和保值增值的双重压力，这是亟待解决的现实问题”。

中国社会科学院世界社保研究中心秘书长房连泉指出，目前，国家关于地方基本养老保险基金的委托投资运营政策尚不明确，还未出台相应的法律法规，一些地方的做法也大都是以国务院和地方政府的特批形式出现，不具有推广性。

“考虑到基本养老保险基金规模的快速扩大和地方社保基金实现保值增值的巨大压力，尽快出台基本养老保险基金委托投资管理的政策法规已势在必行。”房连泉表示。

高庆波也指出了同样的问题：基本养老金制度运行数年，但直到今天，并没有形成一部养老保险基金投资、监管的专门法律。“立法层次偏低、操作性不强是当前困扰着基本养老保险基金投资的最为重大的问题之一。”

目前的相关规定散见于人社部、财政部、审计署等部门规章中，国家层面上的法律只存在于社会保险法、劳动法、证券法等法律中，对于基本养老保险基金的投资管理，这些法律通常只有原则性的规定。

2016年11月，国务院法制办就《全国社会保障基金条例》向社会公开征求意见，比起之前的“暂行条例”，立法提升了一个高度，这是国务院对已运行了14年之久的全国社会保障基金作出的全方面规范。

郑秉文认为，近年来国家重要文件中“推进社保基金投资运营和拓宽投资渠道”等提法虽已司空见惯，但在理论上，中央建立专业机构进行集中投资与现行政策的冲突问题仍未解决。