地方政府负债是19万亿
　　(俞乔，清华大学公共管理学院教授、博士生导师、公共政策研究所所长；范为，清华大学公共管理学院博士后。本文摘自作者学术论文《中国地方政府债务问题研究》)

　　当前，中国地方政府债务风险问题已成为中国经济的主要系统性风险之一，国务院已就地方政府债务问题委托审计署进行全面摸底(含中央、省、市、县、乡五级政府，四万多个被审计单位)。

　　就地方政府债务规模而言，各方有着不同的估计。例如中国银监会主席尚福林2013年3月在接受中国证券报记者采访时表示：2012年末，地方政府融资平台贷款余额为9.3万亿元，如果加上通过债券、信托等渠道融资的债务规模，这一比例会更高。中国财政部原部长项怀诚在2013年4月6日博鳌论坛上称地方政府债务或超过20万亿元。

　　国外研究机构也发布了相应的研究报告：据摩根大通报告，截至2012年底，中国地方政府债务略高于14万亿元；2013年9月9日高盛的报告估计中国地方政府债务总额为15万亿元；里昂证券在2013年5月13日发布对地方政府债务的估计则更高，为18万亿元。

　　但以上信息都只提供了概况的数据，并没有分门别类地提供地方政府债务的构成，也未对偿债风险及债务治理进行详细的分析和探究。本文试图通过从各方获取的公开统计数据厘清地方政府债务的规模、具体构成，并分析地方政府的偿债能力，从而判断地方政府债务的风险程度，并提出自己的治理建议和对策。

　　债务的本质是对未来信用的透支，如果未来产生的现金流不足以支付债务本息就会产生违约；如果未来产生的现金流不足以支付债务利息，那么问题就更为严重，因为债务规模就会发散，即债务雪球越滚越大，直至债务和资产价值崩溃，出现明斯基时刻。

　　地方政府债务规模及构成

　　2008年下半年美国金融危机爆发后，为应对国内经济的下滑，中国推出了四万亿政府投资刺激计划，并且实行积极的财政政策和宽松的货币政策，整个社会(包括政府部门、企业部门和居民部门)的杠杆率不断上升，债务规模迅速扩大。从供给方来看，债务方式主要体现为银行贷款(包含本币贷款和外币贷款)、银行理财、债券、信托产品等工具。从统计数据来看，债务总额从2007年的42.2万亿扩张到2012年底的109.8万亿。各种债务融资方式都出现快速增长，其中，本外币银行贷款余额从2007年的28.9万亿增长到2012年的71.5万亿，债券余额从12.3万亿增长到23.8万亿，而信托余额更是从不到1万亿剧增到7.5万亿。整体的杠杆率也从2007年金融危机前的158.7%上升到2012年底的211.4%。

　　从需求方来看，债务形成主要包括政府部门负债、企业部门负债和居民部门负债。渣打银行的马德威等对其进行了详细的研究并得出结论：2012年底中国的整体杠杆率达到214%，低于日本(400%)、英国(293%)等国的杠杆率，接近美国(264%)、法国(254%)、新加坡(255%)的杠杆率，远高于印度(138%)、印尼(58%)等发展中国家的杠杆率。

　　其中，我们认为杠杆率上升较为明显的是地方政府的各种显性及隐性债务。由于中国《预算法》规定地方财政预算不得开列赤字，在全球金融危机以前地方政府的债务不算太高，中国财政部财科所的统计数据显示：2004年地方政府债务余额约10800亿~12000亿元；2007年地方政府债务余额在4万亿元左右。但金融危机发生后，各地方政府纷纷成立了总数约11000家的各类平台公司，作为独立公司法人，绕开地方政府不得开列赤字的限制，为当地基础设施项目及工业投资筹措资金。起初这些公司依赖银行贷款，后来则开始通过发行债券、信托产品甚至建设移交(BT)、融资租赁、城市发展基金等多种方式融资。这使得地方政府的债务构成越来越复杂，并且难以准确统计和有效管控。