中国城市房屋国有土地上房屋征收法律实践的症结是法律执行不力，尤其是公共利益被虚置。2月25日发布的中国社会科学院法学所《法治蓝皮书(2013)》指出，虽然《征收条例》明确规定征收只能出于公共利益需要，并以类型列举的方式加兜底条款限定公共利益，但对于如何认定公共利益问题没有作出任何规定，导致为地方政府留下了巨大的操作空间。

　　既然有余地，我们就能看到：许多地方政府以危房集中、基础设施落后为由，任意按照旧城区改建的名义作出征收决定；地方上进行的商业性拆迁，也一脸无辜，声称是为了群众的利益……拆迁为了发展经济的公共利益伪装频频出现在各地实践中。

　　蓝皮书据此分析，在不动产征收实践中，公共利益事实上并没有真正发挥公权闸门的作用，即使最严格的耕地保护制度，也难免深受其害。现实中征收矛盾主要体现为利益分配而非公共利益之争，公共利益似乎被财产利益掩盖，征收最本质的东西反而被淹没。也就是说，本来不是征收的商业行为被当作征收，真相若如此，中国的征收问题将比表面严重得多：它说明政府作为理性人的经济考虑几乎不受控制，成了经营土地最大的获益者，私权的牺牲则成为必然。

　　必须严格界定公共利益！对此，蓝皮书建议，《集体土地征收条例》亟需尽快出台，并在未来条件成熟时统一立法，制定不动产征收法，而在这两者中，均应明确公共利益的界限，在此基础上还应注重从程序角度，规定公共程序如何认定，才能从源头上控制政府征收的任意性。

　　在之前对公共利益概念的热议中，多位专家、学者也认为：在利益出现分化、价值取向多元的当今社会背景下，规定一个比较妥当的、能决定公共利益的程序，远比《征收条例》中的几项类型列举更加重要。

　　征收立法最重要、最复杂的问题并非实体问题，而是程序问题。蓝皮书认为，《征收条例》的区区35个条文，要实现规范征收、维护公益、保障私权三大立法目的，未免力不从心。它的诸多规定都暴露了立法一个固有的问题：即对程序规定过于笼统，导致地方政府对其解释五花八门。

　　如规定补偿方案确定前应当先行公布征求公众意见或者组织听证会，如果行政机关没有公布征收补偿方案，也没有征求公众意见或者组织听证会的，征收决定的效力如何？违反这种程序性规范的法律效力如何？一直为立法忽视。蓝皮书建议，未来的不动产征收立法宜兼用实体与程序规定来遏制征收的随意性，后者最重要的意义在于，它可以确保程序启动后，操作者就按照既定的结构、框架决定是否征收及征收的具体事项，也为法院的司法审查提供了重要依据。唯有与细致的程序规范结合，公共利益才可能落到实处，保障民生等目的才不至于沦为道德口号。