三、完善不动产登记制度的思考

1、制定统一的不动产登记法

中国调整不动产登记的法律依据五花八门,缺乏统一的法律规范,致使不动产登记的法律规范互相交叉、冲突,影响了其权威性、严肃性,不利于不动产物权正常秩序的形成和发展。《中华人民共和国物权法》颁布后,对不动产实行统一登记制度做出了规定,是不动产登记制度的历史性进步,确立了统一登记制度的原则和方向。因此,要以《中华人民共和国物权法》确定的登记模式、基本规范等作为原则,制定统一的不动产登记法,改变现行登记管理体制,对土地、房屋、森林、水面、滩涂、道路等各类不动产,适用统一的登记法,消除目前“政出多门”“各自为政”的不正常现象。《中华人民共和国物权法》主要是从实体角度对不动产物权变动作出了规定,如登记机关的职责、登记机关的赔偿责任、预告登记、异议登记等制度,对登记行为的具体操作提出了一定的要求。可在现有规定的基础之上,制定出具有可操作性的程序性规定。物权的变动不仅仅是实体问题,保障物权有秩序变动,完成物权变动的公示,还需要程序性规则[7][⑥]。因此,当前应按照物权公示、公信原则对现行法律中涉及不动产物权登记的规则予以整合，由全国人大制定一部统一的《不动产登记法》。

2、统一登记机关

孙宪忠认为,不动产物权登记机关的统一乃是不动产法的基本规则之一,也是世界各国的通例,不动产登记机关的司法性和统一性是不动产法的基本规则之一[⑦]。改变目前各自登记的现象,维护登记公示、公信力的关键在于统一不动产登记机关。通过对其他国家不动产登记法的大概了解,可以发现,登记机关的两个规则:一是不动产登记机关的独立性,二是不动产登记机关的统一性。在登记机关的选择上,目前学术界存在三种观点:一是选择法院为登记机关。二是选择行政机关。三是选择公证机构。登记机关为司法机关这一做法目前不适合中国。由法院进行登记,法院除了承担繁重的审判任务之外,还要再承担繁重的登记工作,必然会增加负担。如果出现登记错误,又要由法院进行纠正,其信服力就会变弱且有损于司法的权威。公证机构作为中介机构,不能借助行政权对不动产登记进行管理和监督,对登记申请人进行虚假登记的情况,公证机构不享有行政处罚权,无权实施行政处罚。相比较而言,选择行政机关作为中国不动产登记机关是最符合我国的政治体制和国情的。一方面,行政机关进行登记有其高效、便民的优点,同时可以实现物权公示公信、促进交易的目的;另一方面,一旦出现登记错误,司法机关能予以监督纠正。登记事务应由行政机关承担,关键在于,负责登记的行政机关必须统一,且必须专门化,不能实行多头负责。应由国土资源部门负责不动产统一登记较为合适。理由如下：一是目前的不动产登记机关均属行政机关，而非司法机关;如果由法院作为登记机关，会使得司法职能与行政机关职能重合，从而影响司法独立的改革进程，也增加了基层法院的工作负担;二是不动产物权的核心是土地。国土资源部门现有的技术和管理基础已具备了承担不动产统一登记的基本条件，其土地登记的信息管理和查询系统已实现了数据化、电子化管理，且包容了大量地上物的物权信息;同时，其设在乡镇的土管所可以辐射到全国城乡全部土地，在范围上可以满足物权公示的要求;三是行政权力的高效、权威，有利于稳定物权交易秩序，确立登记的公信力，从而保障交易安全。