所以，半数省份收不抵支的事实意味着，提高统筹层次是非常重要的。所谓统筹层次，是指养老保险缴费收入资金流的收入、支出、管理与核算的层级。虽然我们曾宣称全国都实现了省级统筹，但事实上，只有4-5个省份的资金流收支核算层级实现了真正意义上的省级管理，而绝大部分养老保险的统筹层次是县、市级，全国的统筹单位大约2000多个。因此，虽然有关方面曾宣布说2012年将实现全国统筹，但要在2012年实现资金流的全国水平的统筹管理，那是不可能的。

《经济参考报》：既然现在问题已经很严重，应如何解决半数省份收不抵支的问题?

郑秉文：解决半数省份收不抵支的问题有两层含义：一是指提高这些省份养老保险制度的财务支付能力。比如，扩大覆盖面，加强征缴力度，控制提前退休人数规模等等。毫无疑问，这些措施是杯水车薪，不能从根本上解决这些省份的养老保险财务可持续性问题。二是指解决半数省份收不抵支的根本途径问题。很显然，在不考虑财政补贴的情况下提高养老保险制度的统筹层次是解决这些省份养老保险财务可持续性的根本途径。

就世界各国养老保险制度来看，中国养老保险制度几乎是唯一一个没有实现全国统筹的制度。实行全国统筹是中国养老保险制度发展的必然趋势，它不仅可以彻底解决养老保险财务能力的区域差异与失衡问题，而且还可彻底解决参保人养老保险关系异地转移接续和全国劳动力流动障碍。可以说，统筹层次低下是当今养老保险制度存在很多问题的根源之一。

十几年来，中央政府历次颁发的规范性文件均对加快提高统筹层次提出要求。例如，早在1991年发布的《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》(国发33号)就指出，“尚未实行基本养老保险基金省级统筹的地区，要积极创造条件，由目前的市、县统筹逐步过渡到省级统筹”。

但是，20多年过去了，目前城镇职工基本养老保险统筹层次与1991年时的统筹层次基本一样，还是以市、县统筹为主。统筹层次之所以始终没有提高，主要原因有二：一是在统账结合的制度架构中，社会统筹部分实行的是D B型现收现付制，在经济发展水平很不平衡的外部条件下，统筹层次越高，制度收入减少和制度支出增加的道德风险和财务风险就越大，即统筹层次越高，就越不利于制度的财务平衡，逆向选择的结果将有可能致使收不抵支成为常态;二是在“分灶吃饭”的财政体制下，统筹层次提高到哪一级，哪一级政府实际就成为最终的财务负责人，所以，为了调动县市级政府的财政积极性和发挥他们的征缴作用，在资金流的收支核算与管理上，省级政府宁可保持以县市统筹层次为主的基本格局。