土地出让金与房地产税是否存在重复征税问题？

　　住房是人类的生活必需品，也是重大投资品。人们在购买住房的交易环节一次性支付了70年的土地出让金，其金额之大占房价的50%左右，那么，在保有环节开征房地产税是否有重复征税之嫌？

　　其实，土地出让金和房地产税虽都是政府财政收入的组成部分，但两者却有着不同的内涵和属性。

　　在现行的土地制度安排下，政府具有双重身份：旣是土地所有者代表，也是国家公共事务公共资源的管理者。作为土地所有者代表，政府可行使所有者权利，向使用者索取地租性收入-土地出让金。从经济学上讲，这是土地使用者向所有者支付的租金，是国有土地所有权在经济上的实现形式。从法律的角度，土地出让金反映不是简单的土地租赁关系，而是土地所有权与使用权人之间的用益物权关系。依据《宪法》土地使用权是一种用益物权，享有的占有、使用和收益权，而租赁权却没有上述权利，更不能随意转让和处置承租的不动产。简言之，土地出让金体现的是不同经济主体所有者与使用者之间依法平等交换的经济关系，属于国民收入分配中的初次分配范畴。

　　同时，政府作为社会经济的管理者，可行使公共管理的行政权力，依法开征房地产税，以保障政府行使公共管理职能和增加公共品的供给，这旣包括对私人财产的保护，也包括通过税收调节，弱化初次分配的不公，以维系社会的公正公平与和谐发展。与土地出让金平等自由交换不同，房地产税或征税具有法定性、强制性和无偿性，属于政府运用税收手段对国民收入二次分配范畴。

　制度设计中面临的挑战

　　房地产税是一项系统工程，它涉及千家万户的存量财富，对如此巨大的一笔财富征税，其课税的对象、范围、税基和税率等要素顶层设计的科学和公平就尤为重要。

　征税对象和范围

　　从理论上讲，房地产课税的对象是土地、建筑物及其他地上附着物。在国外，房地产税的顺利实施是建立在住宅私有化和产权清晰的基础上的，但在中国，城镇居民广泛拥有房产只是房改后近二十几年的事情。依据国家统计局《十一五全国城镇居民收支持续增长 生活质量显著改善》报告，到2010年底，我国城镇居民家庭自有住房率高达89.3%，但拥有商品住宅的家庭仅为38%，其余11.2%的居民家庭拥有原有私房，40.1%的家庭拥有房改私房。这些数据表明：城镇居民住房自有率虽比较高，但住宅商品化程度还是较低的。住房按产权性质大体可分为：央产、军产、单位产权和私有产权房；按取得和交易的方式，可进一步细分；原有私房、房改房、商品房、经济适用房、安居房、限价房、自住商品房和共有产权房等。面对如此之多产权种类，国外见房就征的做法似乎很难在中国实施，但只对商品住房或居民自有住房征税，将诸多非商品住房排除在外，而一些单位产权房、限价房，甚至是经适房也不乏面积大、品质高的住房和高中等收入群体，其享有的占有、使用和收益权也不次于商品房。在中国住房从福利向商品的转化中，人们取得房产机会不公使房产财富大相径庭。如果房地产课税对象界定不清、征税范围窄（应纳税户占比过低）将无法矫正房产分配的不公，反而会加大居民财富和消费差距。

　　此外，房地产税征收的范围也值得商榷。中国实行城乡土地和住房二元制度，农村集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，农地进城只能被地方政府征用和征收；农村的住房也不可随意的买卖，这些无形中剥夺了农民从不动产增值中获取资产收益的权利。从这个意义上讲，房地产税只限于城镇，不包括农村似乎是合理的。但土地产权的门槛并无法阻止城镇周边和特色农村致富步伐，得益于城镇化、城乡统筹和土地市场化，富裕地区农村农户的收入和房产价值都在不断提高，一些经营性房地产虽以小产权房、画家村、生态院、大棚别墅和文化创意产业基地等多种形式存在着，却可获得不菲的财产性收入。在城乡土地高度市场化的地区，国有建设用地和集体建设用地难辨雌雄，两者相互渗透、互为补充。那么，大而化之地对农村房地产免税，征税范围过窄，税基小，就很难体现税收的受益原则和公平原则，还会创造出避税空间，诱发寻租创租行为。