二、监外执行脱管、漏管的主要问题

(一)监管机关缺乏工作协调机制,未形成工作合力。监外执行涉及多部门多环节,部门配合和各个环节的衔接尤为重要。社区矫正的试点和推行,使得司法行政机关成为矫正管理的主体,实现了刑罚执行主体的多元化。虽然,中央综治办、公安部、最高检检、最高法、司法部联合下发了《关于加强和规范监外执行工作的意见》、《关于开展社区矫正试点工作的通知》等相关文件,但由于规定过于笼统、原则,可操作性不强。在实践中,公、检、法、司各部门以自身业务为重点,在监外执行上认识不够统一、职责不够明确、缺乏联系沟通机制,各部门之间信息不能及时共享传递,监外执行人员底数无法一一对应,造成工作脱节现象,为罪犯逃避监管留下漏洞。

(二)制度不健全,相关法律规定不完善。从制度层面看,由于缺乏系统的监外执行监管制度,如缺乏履行监管职责所需的全程动态监督制度、分级分类制度、风险评估制度、跟踪维权制度等。从法律层面看,目前虽然修订了《刑罚修正案(八)》有关刑罚执行部分,制定了《社区矫正实施办法》,但还是处于实践性立法阶段,文本规定的比较笼统,抽象,具体可操作性不强。因此,制度和法律上的缺失,也在一定程度上阻碍了监外执行工作的开展。

(三)监管人员配备有限,导致监管制度落实不到位。在实践中发现,作为监外执行主体的基层司法所和派出所,由于人员配备有限,工作任务繁重,绝大多数都没有设立专门人员负责监外执行监管工作,而是由一名或两名人员兼任,往往很难把工作做实、做细、做全。出现了未落实建立健全档案登记管理、定期学习思想汇报、罪犯现实表现通报、请销假等经常性工作制度长期流于形式,使得刑罚统一执行缺乏保障,对未报到的罪犯不管不问,致使其长期脱管、漏管。

(四)法律文书送达滞后或者送达脱节。法律文书的送法主要包括:法院判处缓刑、剥夺政治权利的罪犯执行通知书及相应刑事裁判文书;派出检察室有关假释、暂予监外执行罪犯的《出所告知表》;监狱涉及假释、暂予监外执行罪犯有关法律文书。从这些法律文书的送达方式的法律依据来看,主要是散见于《刑事诉讼法》等法律位阶层次较高规范性文件中,对交付时间、交付方式并没有明确、具体的详细规定。由于送达制度的缺失,实践中没有形成一套规范统一的送达运作模式来保障罪犯的法律文书及时、有效地在各监管部门之间同步交付执行,法律文书不送达或者送达脱节的情况突出,直接导致公、检、法、司在交付执行上衔接不到位。