存量优先。户籍制度改革涉及面广，而且需要大量资金支持，必须量力而行，坚持渐进原则。目前，我国有2亿多进城农民工，连同其家属，涉及几亿人口，按照人均10万元的市民化成本计算，全部农民工实现市民化的成本高达几十万亿元。因此，必须循序渐进地推进户籍制度改革。应积极稳妥、规范有序，充分考虑能力和可能，优先解决存量，有序引导增量。可考虑到2020年，在现有进城人口中优先解决1亿常住转移人口落户城镇问题。在特大城市，通过合理的积分入户制度，不仅能够优先把“沉淀型”流动人口转为城镇居民，而且能够引导职业不稳定的流动人口参与积分制管理，逐步提升这部分流动人口融入城市的能力。应通过提供基本公共服务保障农民工基本生存和发展，并提供职业培训以提高其就业创业能力和创业意识，降低创业门槛和创业成本。还应加快城镇安居工程建设，让进城农民工能够安居乐业，实现市民梦、创业梦、安居梦“三大梦想”。

自愿选择。尊重城乡居民自主定居意愿，合理引导农业转移人口落户城镇的预期和选择。农村户籍上附着土地承包权、宅基地使用权、各种涉农补贴等较多经济利益，特别是随着土地制度改革，土地流转将给农民带来更多收入，使农村户籍的含金量更高，因而多数农民工不愿意放弃农村户籍。一项调查表明，有八成进城农民工不愿放弃承包地转为非农户口。对于愿意放弃农村户籍落户城镇的农业转移人口而言，中小城市户籍附着的社会福利和公共服务相对有限，缺乏吸引力。而大城市特别是特大城市落户门槛又很高，而且极高的房价也让农业转移人口“望房兴叹”。这样，就会有相当多的农业转移人口不愿或不能落户城镇。对不愿和不能落户的农业转移人口，不能强迫，而应通过人口管理制度改革与创新，建立居住证制度，保障其合法权益。居住证是流动人口在城市留居、工作、享受基本公共服务的合法凭证。此外，还应把户籍制度改革与推动农业转移人口就地城镇化结合起来，降低人口大规模异地转移带来的社会成本。

基本公共服务全覆盖。对于不愿和不能落户的农业转移人口，应稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，改变过去城镇基本公共服务主要面向户籍人口的局面。基本公共服务是指由政府主导、旨在保障全体居民生存和发展基本需要的公共服务，主要包括子女义务教育、就业创业服务、基本医疗保险、基本养老保险、保障性住房等内容。我国城镇存在大量流动人口，对基本公共服务全覆盖有很大需求。享受基本公共服务是公民的基本权利，基本公共服务全覆盖是推进以人为核心的新型城镇化的具体体现。通过人口管理制度和财政转移支付制度创新，推动基本公共服务常住人口全覆盖，是实现农业转移人口市民化的重要途径之一。农业转移人口存在地域不平衡性。转移人口过度集中地区往往很难靠自身力量满足巨大的公共服务需求，迫切需要中央政府建立与市民化公共服务挂钩的财政转移支付制度，完善中央政府与地方政府分担市民化改革成本的体制机制，增强城镇提供基本公共服务的动力和财力，推动基本公共服务从广度和深度上向城镇常住人口全覆盖。