2016年两会关于出租车经营权改革方案解读

《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见（征求意见稿）》（以下简称《指导意见》）和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法（征求意见稿）》（以下简称《管理办法》）自10月10日起向社会公开征求意见，至11月9日24时结束。社会公众对征求意见工作高度关注，通过网站、电子邮件、信函、电话、地方政府座谈会以及行业协会、高校、科研院所、媒体等召开的各类座谈会等多种渠道反馈了许多意见建议，我们对此深表感谢。11月10日，交通运输部公布了《交通运输部公布深化出租汽车行业改革两个文件征求意见情况》（见交通运输部网站）。

近期，我们又对征求到的意见建议作了系统梳理，形成了《深化出租汽车行业改革两个文件征求意见总体情况分析报告》，全面客观、原汁原味地反映各方面的主要意见及理由，现向社会全文公布。

我们将认真贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，按照全面深化改革、坚持依法治理、积极鼓励创新的原则，对收集到的意见逐一梳理，继续会同发展改革、公安、工业和信息化、商务、人力资源社会保障、质量技术监督等相关部门，对网络预约出租汽车（以下简称“网约车”）平台管理方式、网约车车辆条件、规范网约车经营行为、驾驶员权益保障、私人小客车合乘规范发展等方面的问题，进一步深入研究论证，对于合理部分充分吸纳，寻求出租汽车行业改革的最大“公约数”，切实让人民群众有更多更大的获得感。

一、基本情况

截至11月9日24时，共收到社会公众反馈意见6457件，其中，通过国务院法制办网站、交通运输部网站、电子邮件、信函、电话和座谈会等多种渠道，分别收到463件、5252件、562件、48件、44件和88件。在对多人或多渠道提交的完全相同意见归并后，意见共5008件。

图1征求意见各渠道反馈占比

从反馈意见分布看，针对《指导意见》提出的意见建议相对较少（约占32%），针对《管理办法》提出的意见较多（约占68%）。从反馈时间分析，集中在公开征求意见初期（10月11日至14日）、半个月征求意见情况公布后2日（10月27日至28日）以及征求意见截止前3日（11月7日至9日）三个时间段。公开征求意见后半个月，反馈的意见建议内容与前半个月基本一致，没有出现新的观点。

通过对5008件意见进行拆分归集，共梳理出针对两个文件条款内容的意见建议6832条。其中，提出具体修改内容的意见建议5929条，无具体修改内容仅简单表示支持或反对态度的意见建议903条（支持495条、反对408条）。

经对5929条有具体修改内容的意见建议梳理分析，主要集中在12个方面：一是出租汽车定位与方便群众出行问题（97条，占1.6%）；二是网约车平台是否应纳入管理及管理方式问题（1022条，占17.2%）；三是出租汽车新老业态是否应当实行数量调控问题（362条，占6.1%）；四是巡游车经营权管理改革问题（535条，占9.0%）；五是网约车车辆条件及准入问题（1020条，占17.2%）；六是网约车驾驶员条件及准入问题（205条，占3.5%）；七是出租汽车价格管理方式及燃油补贴政策问题（361条，占6.1%）；八是规范网约车经营行为问题（644条，占10.9%）；九是驾驶员权益保障问题（242条，占4.1%）；十是加强打击非法运营问题（176条，占3.0%）；十一是私人小客车合乘与规范发展问题（205条，占3.5%）；十二是网约车计价器、标识、现有存量过渡等其他问题（1060条，占17.9%）。

图2社会公众反馈意见的主要分布

二、有具体修改内容的意见建议

有具体修改内容的意见建议5929条。经梳理分析，主要集中在12个方面（见附表）。

（一）出租汽车定位与方便群众出行问题（共97条）

《指导意见》第一条：“出租汽车是城市综合交通运输体系的组成部分，是城市公共交通的补充，为社会公众提供个性化运输服务。”

主要观点1：出租汽车应定位为公共交通的补充（81条）

理由：

（1）应从城市交通和社会总体效益的角度统筹考虑出租汽车发展定位，必须坚持公交优先的发展战略，出租汽车只能作为其补充。

（2）出租汽车是个体交通方式，相比公交、地铁等大容量交通工具，其运输效率要低很多，也不够经济环保。出租汽车应作为城市公共交通的补充，侧重满足个性化和紧急、特殊需求，不宜作为解决基础性、普遍性出行需求的交通方式。

（3）出租汽车不纳入公共交通的范畴，回归其合理定位，有利于推动出租汽车行业改革和服务水平的提升。

（4）出租车虽然是个性化交通方式，不属于公共交通，但从其社会公用的角度看，却在一定程度上具有公共服务的性质，与城市的正常运行密切相关，是城市综合交通体系的组成部分，需要政府统筹发展。

主要观点2：出租汽车应定位为公共交通的组成部分（10条）

理由：

（1）在部分省市的城市公共客运条例中已经规定城市公共客运包括公交和出租车，建议明确“出租汽车是城市公共客运的重要组成部分”。

（2）对于公共交通相对欠发达的城市，出租汽车仍是市民主要的交通出行方式之一，应该纳入公共交通范畴，享受相关政策优惠和经济补贴，方便公众出行。

主要观点3（6条）：出租汽车服务是服务业的一部分，属于市场正常的行业，不能将其强行规定是某某的补充或者是附庸等。

（二）网约车平台是否应纳入管理及管理方式问题（共1022条）

1.关于网约车平台是否应纳入管理（823条）

《指导意见》第二条：“预约出租汽车包括网络预约出租汽车和电话预约出租汽车等形式。”

《指导意见》第十一条：“网络预约出租汽车经营者作为运输服务的提供者，承担承运人责任。”

《管理办法》第二条：“从事网络预约出租汽车经营服务，应当遵守本办法。本办法所称网络预约出租汽车经营服务，是指以互联网技术为依托构建服务平台，接入符合条件的车辆和驾驶员，通过整合供需信息，提供非巡游的预约出租汽车服务的经营活动。”

主要观点1：应将网约车平台纳入管理（497条）

理由：

（1）网约车本质是依托互联网技术和道路交通基础设施，为出行者提供从甲地运到乙地的交通运输服务，本质上就是出租汽车服务，互联网只是为出租汽车客运业务合同的签订和履行提供了新的手段，提升了出租汽车的服务效率与水平，互联网不应是“法外之地”，“任何一个国家都不可能让其在无政府状态下无序发展，必须纳入政府监管”。

（2）符合“共享经济”原则的拼车是指开车者与乘客一起合用一辆车从相同的地区出发到达同一个终点地区，这样分享了同一个交通工具，并少用了另一部车。而网约车不是拼车，是一种新型约租车模式，无关“共享经济”，考虑使用各种交通运输方式的全体社会公众的效率与公平，才是政府制定适当管制措施的依据与基本出发点。

（3）为平衡乘客与平台、出租车与城市综合交通体系、传统出租车与网约车、网约车驾驶员与平台等各方利益，促进“互联网+交通”健康有序发展，网约车平台必须纳入政府监管。

（4）网约车的出现一方面丰富了运输服务类型，消除了供需双方的信息不对称，提升了服务质量，为市民出行提供了便利；另一方面也暴露了主体责任不清，存在不公平竞争，信息安全存在风险等问题，亟需在一定的规则或者法律框架下进行监管，做到趋利避害。

主要观点2：网约车平台不应该纳入管理（326条）&n